原《土地管理法》（1998年通过、2004年修正版）并未完全禁止其他单位和个人使用集体建设用地，但确实范围很小。原法59、60、61、62、63、65规定了集体建设用地使用与管理，按原《土地管理法》以下四种情形可以使用集体建设用地：

　　（1）农民集体经济组织兴办企业；

　　（2）乡镇村公共设施、公益事业建设；

　　（3）农村村民建住宅；

　　（4）集体经济组织与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业或乡镇企业破产、兼并致使集体建设用地使用权转移。

　　可以看出，原法对使用集体建设用地进行了严格限制，除了农村三项建设使用集体土地外，其他单位、个人使用集体土地被严格限制在集体经济组织以土地使用权联营、入股办企业或乡镇企业破产兼并等，这些限制制约了市场配置土地资源决定性作用的发挥，影响了土地资源集约节约利用，限制了农民财产性收入增加。

　　新《土地管理法》保留第59、60、61、62条不变，即原有的三类农村建设用地使用集体建设用地不变，同时继续允许农村集体经济组织与其他单位、个人以土地使用权入股联营方式共同举办企业，即其他单位、个人可以入股、联营方式使用集体土地，包括工业、商业、租赁性住房、养老、医疗、教育、三场融合等类企业。

　　新法第63、64、23条修改有效扩大了集体建设用地使用和流转范围，允许规划确定的工业、商业(包括仓储物流、办公、租赁性住房等)等农村集体经营性建设用地，可由土地所有权人直接以出让、出租等方式交由其他单位、个人使用；单位、个人以出让等方式取得集体建设用地使用权可以依法转让、互换、出资、赠与或者抵押。今后单位和个人投资建设工业、商业等经营性项目有了新的用地途径。对现有法规、政策梳理集成，以下八类情形可以依法使用集体建设用地：

　　一、乡镇村公共设施、公益事业建设，如乡镇村养老院、图书室、道路等建设，经批准可以使用集体建设用地

　　1.《土地管理法》第六十一条 乡(镇)村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡(镇)人民政府审核，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准;其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

　　2.旅发〔2016〕148号文件：选址在城镇规划区外的自驾车旅居车营地，其公共停车场、各功能区之间的连接道路、商业服务区、车辆设备维修及医疗服务保障区、废弃物收纳与处理区等功能区可与农村公益事业合并实施，依法使用集体建设用地。]

　　二、符合“一户一宅”的本集体经济组织成员的农户建设农民住宅，经批准可以使用本集体经济组织所有的土地

　　《土地管理法》第六十二条 农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

　　人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。

　　农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件。

　　农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

　　农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。

　　国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。（宅基地退出也可考虑与经营性集体建设用地使用和流转结合起来考虑）

　　国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。

　　三、乡镇企业、农村集体经济组织兴办企业用地

　　《土地管理法》第六十条 农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准;其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

　　按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。

　　四、农村集体经济组织与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业（包括开发建设公租房、乡村休闲旅游、养老等产业项目以及农村三产融合发展项目等），可以使用本集体建设用地

　　1.《土地管理法》第六十条，同上；

　　2．国办发〔2019〕5号文件、《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号）：养老机构可依法依规使用农村集体建设用地发展养老服务设施。

　　3. 《关于印发<促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2018年-2020年）>的通知》(发改综合〔2018〕1465号)：农村集体经济组织可以依法使用自有建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同参与乡村旅游基础设施建设。

　　4.《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》（文旅资源发〔2018〕98号）：鼓励通过流转等方式取得属于文物建筑的农民房屋及宅基地使用权，统一保护开发利用。在充分保障农民宅基地用益物权的前提下，探索农村集体经济组织以出租、入股、合作等方式盘活利用闲置宅基地和农房，按照规划要求和用地标准，改造建设乡村旅游接待和活动场所。

　　五、规划确定的商业、工业（包括仓储物流、办公、养老、乡村休闲旅游）等经营性集体建设用地，可以由土地所有权人以土地使用权出让、出租等方式提供给其他单位、个人用于商业、工业项目建设使用

　　1.《土地管理法》第六十三条土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。

　　前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

　　通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。

　　集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。

　　2. 国办发〔2019〕5号文件、《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号）：养老机构可依法依规使用农村集体建设用地发展养老服务设施。

　　3. 《关于印发<促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2018年—2020年）>的通知》(发改综合〔2018〕1465号)：农村集体经济组织可以依法使用自有建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同参与乡村旅游基础设施建设。

　　4.《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》（文旅资源发〔2018〕98号）：鼓励通过流转等方式取得属于文物建筑的农民房屋及宅基地使用权，统一保护开发利用。在充分保障农民宅基地用益物权的前提下，探索农村集体经济组织以出租、入股、合作等方式盘活利用闲置宅基地和农房，按照规划要求和用地标准，改造建设乡村旅游接待和活动场所。

　　六、返乡下乡创业人员，可依托自有和闲置农房院落发展农家乐

　　《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》（国办发〔2016〕84号）：支持返乡下乡人员依托自有和闲置农房院落发展农家乐。

　　七、返乡下乡创业人员，可以通过租赁农民房屋，或与拥有合法宅基地、农房的当地农户合作改建自住房，解决返乡下乡创业人员住房问题

　　《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》（国办发〔2016〕84号）：在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房。

　　八、以转让、互换、入股等方式取得出让等经营性集体建设用地使用权，用于商业、工业、养老、乡村休闲旅游等项目建设使用

　　1.《土地管理法》第六十三条 通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。

　　2. 国办发〔2019〕5号文件、《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号）：养老机构可依法依规使用农村集体建设用地发展养老服务设施。

　　3.《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》（国办发〔2016〕84号）：支持返乡下乡人员依托自有和闲置农房院落发展农家乐。在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房。

　　4.《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》（国土资规〔2017〕12号）：在充分保障农民宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制前提下，探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，按照规划要求和用地标准，改造建设民宿民俗、创意办公、休闲农业、乡村旅游等农业农村体验活动场所。

　　5. 发改综合〔2018〕1465号：农村集体经济组织可以依法使用自有建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同参与乡村旅游基础设施建设。

　　6.《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》（文旅资源发〔2018〕98号）：鼓励通过流转等方式取得属于文物建筑的农民房屋及宅基地使用权，统一保护开发利用。在充分保障农民宅基地用益物权的前提下，探索农村集体经济组织以出租、入股、合作等方式盘活利用闲置宅基地和农房，按照规划要求和用地标准，改造建设乡村旅游接待和活动场所。

　　7. 旅发〔2016〕148号文件：选址在城镇规划区外的自驾车旅居车营地，其公共停车场、各功能区之间的连接道路、商业服务区、车辆设备维修及医疗服务保障区、废弃物收纳与处理区等功能区可与农村公益事业合并实施，依法使用集体建设用地。